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安阳市1987年党政机构改革的过程及启示
添加日期:2018-08-15  点击次数:159

中共安阳市委党史研究室

 

  1987年,安阳市积极响应中共中央、国务院及省委、省政府的号召,在中央和省未动的情况下,作为全国第一批16个中等城市试点之一率先进行了党政机构改革。今年是改革开放40周年,新一轮国家机构改革已经开启,此时此刻,重新回顾和总结安阳市这次党政机构改革的过程,对当前的改革实践,具有重要的指导作用。
  一、历史背景
  安阳市作为豫北老工业城市,进入20世纪80年代以后,从农村到城市,从生产领域到流通分配领域,从微观搞活企业到宏观改善管理,从所有制形式、经营方式到党政机构设置等各个方面,都进行了不同程度的改革。伴随着改革的推进,涌现出了一批开拓前进的新型企业家;产业结构、产品结构发生很大变化;农、轻、重协调发展,经济持续稳定增长。长期以来用行政办法管理经济的弊端日益凸显。
  (一)党政部门在机构设置、职责分工上严重存在重复领导、权力交叉现象
  1983年的机构改革暂时缓解了党政机关存在的机构臃肿、年龄老化、文化程度偏低、工作效率低下等问题,但由于没有触动计划管理体制,没有实现政府职能转变,市委设有与政府对口的经济工作部、农村工作部等机构,还有若干与副市长对应的分管经济的副书记。企业办一件事,往往“拜”完了市长“拜”书记,各方“烧香”,遇到意见不统一时,谁也不敢得罪,只好拖着不办,不少该办、急需办的事,往往就这样拖黄了。副市长既要对市长负责,又要对市委副书记负责,但副书记却不必对副市长负责,工作关系很难理顺,扯皮的事经常发生。而政府部门又承担了大量党群工作,全市19个经济主管局中,都设有一套同市委对口的党群机构;政府部门有1/3以上的科室和人员在从事党群工作和其他社会工作,无法集中精力管理经济。职能不清带来的另一个弊端是一些事情没人做,一些事情几个部门一起做。如市委宣传部,除宣传工作外,还承担了教育、卫生等工作,包括下乡打苍蝇等具体事务,这样势必“种了他人地,荒了自家田”。又如,经委安全科、工会安全部、劳动局安全科都抓劳动安全,内容一样,工作方式相同;“五四三”办公室、爱国卫生委员会、环卫所都抓卫生工作。这样政出多门,不仅容易扯皮,而且使基层疲于应付。
  (二)政府和企业之间严重存在政企职责不分、以政代企现象
  政府该管的宏观经济没有管住、管好,不该管的微观经济却管得过宽过死,妨碍了各方面积极性和人民群众的创造性的发挥,造成经济发展不够稳定,经济效益很差,劳动生产率低,浪费严重。政府纵向管理经济和地区封锁,还造成条块分割、部门所有,严重影响着企业开展横向经济合作。
  (三)权力交叉、政企不分导致机构庞大、职责不清、效率低下
  至1986年底,全市党政一级机构由1983年省核定的40多个增加到54个,另外还有副局级以下独立办事机构37个;机关工作人员也由1983年省核定的2252人增加到4799人,再加上濮阳市转过来的500多人,共5000多人。政府管理经济的层次很多,从市政府到综合委、再到专业局或二级行政性公司、再到企业,繁多的层次使企业无所适从,行政机关人浮于事、效率低下又使企业办一件事情很困难。经济综合部门、监督部门和经济立法、司法部门非常薄弱,不适应开放搞活的需要。
如上所述,安阳市党政机构的设置及其管理模式,已严重阻碍了经济发展和经济体制改革,进行机构改革如箭在弦上。正如邓小平所说:“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合,只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。”[ 《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年版,第164页。]“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”[ 《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年版,第176页。]基于此,1986年5月,安阳市接受上级安排成为全国第一批16个中等城市机构改革试点之一,于1987年4月起进行了一些探索和尝试。
  二、具体实践
  (一)指导思想和改革内容
  此次机构改革,以转变政府职能为中心,以搞活企业为出发点和落脚点,实行党政合理分工和政企职责分开;充实加强综合经济管理部门和经济调节、监督部门;精简经济专业管理部门,减少中间层次;调整市、区管理权限,实行市区分级分权管理,强化服务功能,进一步理顺各方面关系;政府由直接管理经济为主转向间接管理经济为主,由部门管理转向行业管理;按照“精简、统一、效能”的原则设置机构,划分职责范围,合理定编定员;除新组建的部门外,这次改革中保留的部门也要在转变职能的基础上重新定编定员。通过改革,逐步建立起运转协调、精干高效,适应社会主义有计划商品经济发展的科学管理体系。
  改革中撤销重工局、轻工局、二轻局、煤化局、纺织工业公司、冶金建材工业公司等6个专业局(公司),扩大经济委员会的职能。医药总公司转轨变型,进行企业群体试点;撤销财政贸易委员会、第一商业局、第二商业局,组建商业委员会;撤销农业经济委员会,将农机管理服务公司转变为企业性质的经济实体;撤销教育局、工农教育委员会,组建教育委员会;撤销外贸局、外经办,组建对外经济贸易委员会;撤销标准局、计量局,组建标准计量局。同时,还撤并了29个副局级以下独立办事机构和59个临时工作机构。另外,市委撤销与政府对口的经济工作部、农村工作部及打击经济犯罪活动办公室。改革前全市有一级机构54个,其中市委10个,市政府44个,另外还有副局级以下独立办事机构37个。改革以后市级党政机构共为49个,其中市委设办公室、组织部、宣传部、统战部、政策研究室、政法委员会、老干部局,另有1个副局级机构保密委员会办公室(对外称安阳市国家保密工作局),共8个单位;市政府设办公室、体制改革委员会、计划委员会、经济委员会、对外经济贸易委员会、商业委员会、城乡建设委员会、科学技术委员会、教育委员会、计划生育委员会、体育运动委员会、人事局、劳动局、审计局、财政局、公安局、司法局、民政局、工商行政管理局、交通局、环境保护局、标准计量局、物资局、税务局、粮食局、水利局、农牧局、林业局、卫生局、广播电视局、文化局、统计局、物价局,另有市文明单位建设指导委员会办公室、市人民政府民族宗教事务委员会、市人民防空领导小组办公室、市经济技术协作办公室、市土地管理局、市乡镇企业管理局、市人民政府外事侨务办公室、市委暨市政府信访办公室等8个副局级独立办事机构,共计41个单位;市级党政机构比改革前减少42个,精简46.2%;人员由5300人缩减为3000人,精简40%左右。
  (二)具体作法
  1987年4月2日,安阳市召开机构改革动员大会。安阳市机构改革工作全面铺开。此次改革,市委、市政府以转变职能为中心,对被撤销的工业、商业主管局的76项职能进行了分解:党群工作职能,除少数骨干企事业单位移交给市委各部委和市总工会、团市委等单位外,其余的均按属地原则交给所在区管理。社会工作职能,如创建文明单位、爱国卫生、计划生育、民兵、治安保卫等,也按属地原则交给企事业单位所在区有关部门管理。综合管理职能,如劳动、财务、审计、物价、统计等,原则上由市直各综合部门直接管理。企业经营职能全部归还企业。原各工业局的供销公司(经理部)、工业公司就地转轨变型,组建成为企业服务的经营服务型经济实体。行业管理职能,移交给经济委员会和新组建的商业委员会。经济委员会和商业委员会内设若干行业科,进行行业规划、指导、协调和监督、服务。在企事业单位干部管理上,本着“管少、管好、管活”的原则,除少数骨干企事业单位的党政领导干部由市委直接管理外,其余企事业单位的领导干部由市委委托政府各委、局党组管理。
  在人员安排上,按照德才兼备和工作需要原则,将一部分有经济和政治思想工作专长的干部充实到综合管理部门、监督部门、经济司法部门、城区和党群部门以及重点企业。一部分干部随原单位到新组建的企业性质的实体公司和企业群体工作。适合搞教育的充实到教育战线。对定编定员后的富余人员:1983年机构改革以来从企业调入机关而未列入行政、事业编制的人员,原则上回原单位或调整到其他企业;一部分年富力强的充实到基层或企业;年龄偏大、长期在机关的原则上安排到有关事业单位;一部分有业务专长的充实到省垂直领导的有关部门工作。到离、退休年龄的干部和工勤人员,按时办理离退休手续。接近离退休年龄的,本人自愿,经批准可提前办理离退休手续。允许干部、工勤人员辞职自谋职业;鼓励干部到乡镇企业和集体企业工作。对体弱多病不能坚持正常工作的干部区别对待。
  (三)取得的成果及存在问题
  此次机构改革紧紧抓住转变工作职能,减少管理层次,精减人员,提高办事效率,理顺各方面关系这几个关键,进行了大胆探索,取得了以下成果。
  第一,由过去的党政职责不分转变到党政分工基本合理。改革中本着党委不设与政府对口的业务部门、政府工作部门不按行业设立党委的原则,把企事业单位的党群工作放到所在区党委管理,这样做加强和改善了党的领导,理顺了党政关系,使政府部门能够集中精力抓好经济,党委部门能够集中力量抓好党务。党政职能分开后,安阳市委实现了三个转变:即从行政工作第一线,转变为总揽全局、协调各方;从直接执行转变为行使决策和监督职能;从顾不上抓自身建设转变为“党要管党”,跳出了事务圈子,理顺了各方关系,党务工作水平和工作效率得到明显提高。
  第二,由过去的政企职责不分转变到政企职责基本分开。经济管理部门在分解职能的基础上开始实现职能转变,由部门管理逐步转向社会进行行业管理,从直接管理为主,逐步向间接管理为主过渡。为逐步实现政府国有资产管理权同企业的生产经营权分离,改革后经委单独设立国有资产管理科,在小型企业推行租赁经营制,在大中型企业试行经营责任制,逐步使企业真正成为相对独立的商品生产者和经营者。工业、商业、外经等系统“撤局建委”,经济管理层次由原来的三至四个,改为企业主管部门和综合经济管理部门直接面向企业,减少了管理层次,提高了工作效率。通过改革,行政管理部门对企业不必要的干预大大减少,企业自主权相应扩大,客观上迫使企业经营者摆脱依附领导部门的陋习,转到面向市场、独立经营的轨道上来,给企业注入了活力。
  第三,由过去产品经济的传统管理体制向有计划的商品经济管理体制转变。此次改革,强调围绕发展有计划的商品经济转变政府管理职能,由过去的以行政管理手段为主,转到主要运用经济的、法律的和辅之以行政手段调控经济。改革后,政府机构主要承担规划、指导、协调、监督、服务等职能,逐步建立起彼此联系、配套、相互制约的决策领导系统、信息咨询系统、执行管理系统和监督反馈系统等行政管理体系。
  第四,扩大了供销业务,强化了服务体系。对原4个一级行政性公司和20个政企合一的行政性公司进行了整顿、清理。撤销了冶金建材工业公司、纺织工业公司,行业管理职能交给经委;农机管理服务公司和医药总公司转轨变型,分别转为经营服务型经济实体和进行企业群体试点。将20个工业公司、供销公司(经理部),分别组建为18个独立核算、自负盈亏的经济实体。此外,安阳市还逐步建立了短期资金拆借市场、资金融通信托市场,并参加了晋、冀、鲁、豫15个地市的资金融通协作网。物资市场日益壮大,物资信息中心、废旧钢铁市场以及一大批物资购销企业逐渐活跃在物资流通领域,技术市场、劳务市场也逐步发展起来。各种服务体系的发展,为进一步搞活企业提供了良好的外部环境。所有这些,都为企业由“找市长”变为“找市场”奠定了基础。
  第五,与机构改革相适应,在干部管理制度上有了新的突破。打破了干部职务终身制,根据德才兼备的条件,经过严格考核,合理使用干部,逐步使干部工作走上了良性循环轨道。在干部管理上,由过去多头管理转变为统一领导、分层次管理。除18个骨干企业、30个事业单位的党政领导干部由市委直接管理外,其余实行分层次和分流管理,基本做到了用人与管人、管人与管事相统一。
  第六,由过去高度集中的行政管理体制转变为实行市、区分级分权管理。逐步将部分适合于城区管理的工业、商业、城建、文教、卫生和部分综合经济管理权限下放给城区政府管理,充分发挥市和城区两个积极性,管理好城市。
  此次机构改革以后,企业普遍反映“婆婆”走了,“媳妇”当家,干预少了,自主权多了,压力小了,摆脱了依赖感,增强了责任感。但是此次改革是在新旧体制转换交替期间,中央和省机构未动的情况下进行的,改革中遇到很多矛盾和阻力。一是转变职能、理顺关系仍是薄弱环节。首先市委书记和市长分工重复,导致工作部门无所适从。一些经济综合管理部门和监督部门对转变职能认识不足;一些新组建的科室由于还承担着部分部门管理职能,使行业管理职能不能很好发挥。另外,干部对由部门管理转向行业管理还要有一个熟悉、适应的过程。其次是企业的党务工作按属地原则交到区以后,在干部管理上还存在一定矛盾,尤其是党务工作干部,虽然由市委委托政府委、局党组管理有依据,但还是不很顺当。二是作为中等城市,经济调节手段有限,不易达到宏观调控目的,有时不得不使用行政手段干预经济运行,给政府转变职能带来困难。改革后,市一级政府带有不完整性,有些部门虽为地方政府部门,实为省直有关部门上划垂直管理,给发挥城市的中心作用带来困难。三是富余人员安排仍是个难题。机关干部结构不合理,业务干部少,党群和行政干部多,出路不广而进来的渠道很多,如每年转业干部15%可安排到机关,垂直领导部门的上级可以直接分配干部等等,改革后人员再次膨胀的因素依然存在。
  三、有益启示
  回顾安阳市1987年党政机构改革的实践,有些做法仍值得今天来借鉴。
  (一)解放思想是搞好机构改革的前提
  思想解放是改革开放的先导,不解放思想,不冲破传统观念,改革就无从谈起。机构改革牵涉面广、政策性强、工作量大,不仅要冲破多年来庞大而僵化的行政管理体制,调整旧的经济关系,而且要触动旧的传统观念和习惯势力。不破除旧的观念,不克服种种疑虑,机构改革就难以起步。1987年机构改革中,有人认为“上面不改,下面不改,左面不改,右面不改,光是中间改,谁改谁吃亏”,担心机构改革影响生产发展。对此,市委、市政府首先统一认识:国务院确定在安阳市进行试点,是对我们的信任和鞭策,我们一定要坚定不移、充满信心地去完成这一光荣任务。在此基础上,通过各种形式广泛宣传机构改革的目的、意义,使广大干部群众对改革有了比较充分的理解和支持,增强了心理承受能力,从而为机构改革的顺利进行奠定了坚实的思想基础。
  (二)坚强的领导核心是搞好机构改革的根本
  机构改革是政治体制改革的重要方面,既涉及权力调整,又涉及利益分配,没有强有力的领导核心是根本不可能完成的。当时市委、市政府领导班子对改革的认识是明确的,决心是坚定的,工作是扎实的。在各级党政机构中也充实了一大批革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”干部,他们大多长期在基层、在国营大中型企业工作,对旧体制的弊端体会很深,有决心做第一个“吃螃蟹的人”。1983年底,河南省委、省政府确定安阳市为全省综合改革试点城市之一;1984年5月,国务院批准安阳市为全国经济体制综合改革试点城市之一;1986年4月,国家劳动人事部批准安阳市为全国劳动制度综合改革试点城市之一。正是因为有了一个坚强的领导核心,在他们的率先垂范、大力推动下,20世纪80年代安阳市的各项改革均走在了全省、全国前列,并取得了显著成效。
  (三)做好人员安排是搞好机构改革的关键
  富余人员安排是机构改革中最棘手的一件事,因为改革前几乎每个单位都超编。在人员安排方面,一要尽量做到统筹兼顾,全面安排,各尽其能,各得其所。二要坚持革命化、年轻化、知识化和专业化,注意老中青相结合,真正任人唯贤,扬长避短,充分发挥每一个人的聪明才干和积极性、主动性。三要注意加强对干部进行理想和纪律教育,严格组织生活,坚决反对伸手要官、攀比、封官许愿等不正之风。四要探索建立一套制止人员膨胀的自我约束机制,严格控制编制,坚持进出平衡。行政机关的事业收入必须全部上缴财政,不能用作人员经费开支。如不解决这个问题,机关用事业收入进人,就难于堵住人员膨胀的口子。
  (四)从实际出发,统筹规划,稳步推进是搞好机构改革的重要保证
  改革时机的选择要得当,突破口的选择要准确,干部的思想转变工作要做好,还有政治、经济、文化、教育、科技等众多领域对改革的影响也要考虑。在设计方案时,既要有饱满的政治热情、坚定的信心,又要有科学冷静的头脑,要广泛听取各方面意见,反复论证、修改,综合研究,统筹规划,周密安排。在实施过程中,一要“摸着石头过河,走一步看一步”,既不能急躁冒进,也不能畏缩不前,更不能搞“一刀切”。二是各级领导要深入实际,主动研究解决改革中出现的新问题。机构改革涉及到许多单位,有的要撤,有的要并,有的要改;原有干部职工的岗位、职务也会相应发生变化,有升的,也会有降的,有的还要改变性质和待遇。因此,各级领导必须深入实际,调查研究,兢兢业业,有针对性地主动研究新情况,解决新问题,以确保机构改革工作的顺利进行。
  (五)自上而下、整体推进是搞好机构改革的必要条件
  在少数城市进行机构改革试点,虽然能取得一定成效,但如果没有上下配套改革,摩擦和困难会越来越多,长久坚持困难很大。究其原因,一是缺乏广泛的社会舆论支持,思想阻力大。二是上下不配套,制约因素多,给新机构运转带来一定困难。三是由于上级部门的职能还未转变,条条管理和部门分割可能使新机构行使老职能,甚至变相恢复老机构。安阳市实施试点方案以后,由于中央、省等上级机构未动,相关部门仍用老办法对口开展工作,部门管理的职能又带入调整后的新机构中,使新机构发挥新职能受到节制。还有个别省直主管部门因安阳市没有对口机构而“卡脖子”,削减专项经费,给改革带来一定困难。90年代以后,安阳市不得不恢复了一些80年代改革中被撤销的机构,就是个明证。
  实践表明,机构改革是一个系统工程,不可能一蹴而就,特别是在新旧体制并存,旧体制还占主导地位的情况下,机构改革必然带有过渡色彩。这就需要我们随着经济体制改革的进程进一步去探索。用今天的眼光去审视1987年的这段历史,虽然改革是初步的、不彻底的,但它当时对旧体制的冲击却是空前的,它的许多做法和经验仍值得我们今天来借鉴。

 

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